LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES Y LA PRIVATIZACIÓN RURAL EN AMERÍCA LATINA.

Me gustaría compartir el Texto de Víctor Bretón Solo de Zaldivar LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES Y LA PRIVATIZACIÓN RURAL EN AMERÍCA LATINA.

A simple vista, uno de los aspectos que más sorprenden de ciertas áreas rurales de América Latina es la presencia numerosa de agencias privadas de desarrollo. Es como si, en los últimos veinte años, estas entidades —coloquial y genéricamente conocidas como Organizaciones No Gubernamentales (ONG) o, más específicamente, como Organizaciones No Gubernamentales

de Desarrollo (ONGD)1— hubieran ido adquiriendo protagonismo —con mayor o menor intensidad, según los países y las regiones— al tiempo que los poderes públicos —con el Estado a la cabeza— se replegaban de esos ámbitos tradicionales de intervención. Al menos esa fue la impresión que me causó la situación de muchas regiones del callejón interandino ecuatoriano a lo largo de mis estadías de trabajo de campo de 1994 en adelante; impresión

que no ha hecho más que reforzarse en mis incursiones paralelas —menos analíticas y más impresionistas— a escenarios como los de los Andes peruanos y bolivianos, el sureste mexicano y el altiplano occidental de Guatemala.

En todos ellos destaca la existencia de importantes contingentes de población indígeno-campesina, la recurrencia de proyectos impulsados, financiados y evaluados por ONG, y la presencia cada vez mayor de organizaciones populares —de los beneficiarios de esos proyectos— con una notable capacidad de intermediación y de negociación con las agencias de desarrollo.

El propósito de las páginas que siguen es, justamente, proponer una serie de reflexiones críticas sobre el papel que están desempeñando las ONG en el medio rural latinoamericano desde el punto de vista de la eficiencia y la eficacia de sus actuaciones, del de su adecuación a la agenda derivada del modelo neoliberal y del de su relación con la evolución de los denominados «nuevos movimientos sociales» que —como los articulados alrededor de la identidad étnica— canalizan la oposición de amplios segmentos de población a la implacabilidad de un ajuste económico de alto costo social. Mi punto de referencia empírico más importante es el de los Andes del Ecuador3 aunque, como se podrá comprobar, he recurrido a cuantas más referencias mejor de otros ámbitos de la región, a fin y efecto

de fundamentar mis consideraciones sobre la mayor cantidad posible de información empírica.

LAS ONG Y EL NEOLIBERALISMO

Vale la pena empezar intentando definir a qué nos referimos cuando hablamos de ONG. En principio, las ONG suelen ser identificadas con entidades compuestas por un conjunto de individuos que, voluntariamente y sin ánimo de lucro —lo cual no está necesariamente reñido con su creciente profesionalización en determinados ámbitos— dirigen sus actividades hacia la prestación de diferentes servicios a los sectores sociales más desfavorecidos. Forman parte en la literatura especializada, pues, del «tercer sector» en el ámbito de la organización de la sociedad; un sector orientado a servir a la colectividad en base a una serie de valores compartidos por quienes integran cada una de las instituciones que componen ese tejido.

La naturaleza heterogénea del «tercer sector»

A escala planetaria, las agencias privadas internacionales (las ONGD del Norte) se dedican a llevar la nueva del «desarrollo» a los países del Sur (atrasados o subdesarrollados). Pueden ser definidas como organizaciones autónomas con respecto al Estado y orientadas prioritariamente a acopiar recursos de los países donantes (ricos, desarrollados o simplemente solidarios) para financiar proyectos en el Sur sobre la base de toda una retórica humanitaria originada —hoy por hoy— más en la compasión y el altruismo que en la solidaridad estricto senso, como veremos. Muchas de estas instituciones no operan directamente —o no sólo directamente— sobre los sectores sociales objeto de su intervención y/o sobre sus organizaciones representativas, sino que lo hacen a través de toda una pléyade de ONG locales —del Sur— que se ha consolidado a partir del supuesto de que, dada su cercanía y mayor conocimiento de su realidad inmediata, constituía la contraparte natural de las acciones de desarrollo, contribuyendo así a maximizar la eficacia de las iniciativas capitaneadas por y desde las ONG del Norte.

Como en todas partes, el mundo de las ONG en América Latina es tremendamente heterogéneo y, por ello, no es fácil generalizar sobre sus características comunes: las hay que operan con honestidad junto a otras que, tras la fachada de «sin ánimo de lucro», enmascaran su naturaleza de empresa de servicios pura y dura; las hay desparramadas implícitamente a lo largo y ancho de todo el espectro ideológico, desde posicionamientos cercanos a sindicatos, partidos de izquierda y exmovimientos guerrilleros, hasta otros afines al Opus Dei y a la derecha más conservadora; las hay, en el ámbito del desarrollo rural, que son fervientes defensoras de la agroecología y el desarrollo sostenible y las hay también que siguen perseverando en los parámetros más clásicos de la revolución verde y el desarrollo comunitario de antaño.

Con todo, las ONGD —y, en general, casi todas las ONG— suelen ofrecer una imagen común de equidistancia formal de los estados y los organismos internacionales que no siempre es real, dada su frecuente dependencia financiera de aquéllos5. Su presunta autonomía, unida a su teórico alejamiento de posicionamientos ideológicos maximalistas, redundaría —siempre según ellas— en una eficiencia y una eficacia de sus actuaciones muy por encima de las aparatos estatales latinoamericanos. Estas afirmaciones no siempre aparecen, sin embargo, avaladas por la fuerza de los hechos, como tendremos ocasión de remarcar.

Entre el Consenso y el Posconsenso de Washington

La ayuda al desarrollo canalizada a nivel mundial por medio de las ONG ha aumentado mucho desde mediados de la década de 1980. Sólo entre 1990 y 1994 se incrementó un 24%,  mientras que la ayuda estatal directa sólo lo hizo un 4%. En 1995 el monto total de los recursos manejados por las agencias privadas representaba —con 6,5 billones de dólares anuales— casi el 10% del total de la cooperación oficial. Otro indicador importante es el del número de organizaciones que reciben fondos de los poderes públicos del Norte o de donantes particulares, que se ha multiplicado en veinte años hasta sobrepasar en los noventa las 2.500 agencias. El crecimiento de las ONG del Sur también ha sido espectacular, pasando de las 10.000 al inicio de los setenta a las 20.000 a mediados de los noventa (Biekart, 1999: 61-62). En los discursos actuales sobre el desarrollo, la causa de esa eclosión radica en la creencia

en las ventajas comparativas de las ONG con respecto a las agencias estatales y  ultilaterales. Se presupone que son más flexibles, que tienen más capacidad para interlocutar horizontalmente con las organizaciones de beneficiarios —lo que debería redundar en unos patrones participativos de interacción—, que son más eficaces en términos de los resultados y que son más eficientes (pues un mayor porcentaje de los recursos invertidos va a parar

directamente a los proyectos, por la simplicidad burocrática de este tipo de organizaciones).

Desde una perspectiva crítica, las cosas se ven de otra manera, pudiéndose establecer una relación directa entre la gran proliferación de ONG y el apogeo de la retórica anti-estatista del neoliberalismo. Como muy bien apunta Sogge, estas agencias se han hecho importantes y numerosas en un momento en que las grandes empresas e incluso los gobiernos parece que se van librando progresivamente de parte de sus obligaciones sociales. No es casual, en este sentido, que «la importancia de algunas organizaciones de cooperación esté creciendo junto a la misma ola de privatización» (Sogge, 1998:32). En opinión de este autor, la dejación por parte de los poderes públicos de ciertas responsabilidades explica el traspaso de éstas a las ONG, lo que ha acarreado su encaje como quasi-contratistas de servicios en proceso de externalización

y, por ello, cada vez menos asumidos por el Estado (Sogge y Zadek, 1998: 127).

Son ya numerosas las voces, en efecto, que apuntan a que el modelo de cooperación al desarrollo a partir de las ONG obedece a esa lógica, siendo —tanto en los países del Norte como en los del Sur— perfectamente compatible con los preceptos de la agenda neoliberal emanada, desde los inicios de la década de los ochenta, del célebre Consenso de Washington. De hecho, «no puede olvidarse que las ONG no empezaron a tener el protagonismo internacional con que cuentan hoy en día hasta el momento en que el Banco Mundial

decidió convocarlas, en 1982, para estudiar el papel que deberían desempeñar en el contexto de la política neoliberal que se iba a aplicar, a escala global, en los años siguientes y que afectaría a la mayor parte de los países» (Picas, 2001: 180). Ante los efectos de los ajustes estructurales —desastrosos en términos sociales y de inestabilidad política en muchos países del Sur—, la búsqueda de un «ajuste con rostro humano» a finales de los noventa (el llamado

Posconsenso de Washington) ha fortalecido aún más el rol a desempeñar por las ONG; robustecidas en una tesitura en que los discursos al uso enfatizan sobremanera el papel de la sociedad civil y del capital social en las políticas de desarrollo. En este sentido, conviene matizar que nuestras observaciones sobre América Latina no van dirigidas a poner en entredicho la trayectoria de tal o cual ONG en concreto, sino a cuestionar la lógica de un modelo global que se fundamenta en el abandono de una parte importante de las obligaciones de los gobiernos nacionales —en el caso que nos ocupa, las políticas de desarrollo rural— y el traspaso (privatización) de su planeación, ejecución y evaluación a agencias particulares financiadas mayoritariamente desde el Norte. No parece gratuito, insistimos en ello, que la gran proliferación de ONG haya coincidido también en esa región con la emergencia de los regímenes neoliberales y con un contexto internacional proclive a canalizar recursos a través de ese tipo de plataformas institucionales.

LAS ONG Y EL DESARROLLO RURAL EN AMÉRICA LATINA

El fenómeno es reciente y complejo, está lleno de matices y la opinión que suele merecer acostumbra a depender del lugar donde se ubique el observador. No obstante, nos parece útil para empezar distinguir entre la esfera estrictamente económica de la intervención de las ONG sobre el medio rural (la eficacia de los proyectos medida en términos de su capacidad para mejorar o no las condiciones de vida de la población implicada, así como su relevancia porcentual sobre el total de pobres rurales) de las esferas política y social (los efectos colaterales sobre las organizaciones populares y los movimientos sociales articulados alrededor de éstas). En base a ello, en las páginas que siguen vamos a presentar y desarrollar sucintamente cinco tesis básicas que apuntan en la dirección mencionada de la funcionalidad del «modelo ONG» de cooperación al desarrollo con la lógica del ajuste neoliberal: la tesis

de la substitución no traumática del Estado, la de la fragmentación del aparato del desarrollo y la dispersión paradigmática, la de la domesticación progresiva de la capacidad crítica de las agencias del Sur, la de su derrota en el combate contra la pobreza extrema y, por último, la tesis de las relaciones políticamente controvertidas entre donantes y beneficiarios.

PRIMERA TESIS: UNA SUBSTITUCIÓN NO TRAUMÁTICA

DEL ESTADO

La praxis neoliberal se ha ido concretando en América Latina a través de la paulatina puesta en funcionamiento de tres grandes líneas de actuación, en lo que al sector agropecuario y a las áreas rurales se refiere: la liberalización y la desregulación de mercados de productos e insumos, consecuencia lógica de la aplicación de los preceptos sobre la aldea global y la teoría de las ventajas comparativas; la liberalización del mercado de tierras y el fin del pacto del Estado con los campesinos, a través del cual —recuérdese— aquél había acostumbrado a mitigar los conflictos agrarios durante el dilatado período desarrollista9; y la substitución definitiva del paradigma de la reforma agraria por el del desarrollo rural integral (DRI). Esto último, más trascendente de lo que pudiera parecer a simple vista, ha implicado el abandono de la pretensión de una transformación global del sector agrario en aras de una intervención parcial y circunscrita a determinados grupos de productores rurales (Grindle, 1986), al tiempo que ha abierto una puerta a la privatización de las intervenciones sobre el medio rural. Esto redundó en una situación en virtud de la cual el Estado fue perdiendo protagonismo como

agente potenciador del desarrollo rural en beneficio de las ONG y las financieras, multiplicadas y sobredimensionadas a la sombra de un ajuste económico que ha ido limitando progresivamente el margen interventor de los poderes públicos.

Huelga decir que las generalizaciones son, además de simplificadoras en exceso,  remendamente difíciles de establecer en un contexto tan diverso como el de las diferentes regiones de América Latina. No es comparable, por poner un ejemplo, la capacidad ejecutora del Estado en México que la situación constatable —en el otro extremo— entre las comunidades de altura de los Andes de Ecuador, Perú o Bolivia, escenarios donde con frecuencia la impronta de aquel es prácticamente virtual. Por otra parte, es verdad que la presencia de ONG en la región no es nueva, y que en muchos casos algunas de las más importantes se remontan a los tiempos de las luchas por la tierra (caso de Ecuador), o a la etapa de apoyo a los movimientos populares (guerrilleros o no) opuestos a los regímenes militares (así fue al menos en procesos tan distantes entre sí como los de Guatemala y Chile). Partiendo de esa realidad, lo que es realmente novedoso es la proliferación general y la entrada masiva en escena de esta clase de organizaciones a partir de los inicios de la década del ochenta.

En el caso ecuatoriano los datos aportados por León (1998) son bien ilustrativos al respecto: casi tres cuartas partes (el 72,5%) de las ONG que hicieron su aparición a lo largo del siglo XX (hasta 1995) vieron la luz en los quince años que van de 1981 a 199411; es decir, a la par de la puesta en marcha de las diferentes políticas de ajuste ensayadas desde 1982 y de lo que César Montúfar ha calificado como de sustitución de un discurso —y de una praxis— Estado-céntrica por otro caracterizado por el anti-estatismo neoliberal (Montúfar 2000: 53). Un caso similar lo representa Bolivia, donde —según cálculos de Arellano-López y Petras (1994: 81) — se pasó de cerca de un centenar de ese tipo de organizaciones operando a inicios de la década del ochenta a casi 530 en los albores de los noventa. Como en Ecuador y Bolivia, se constata a escala continental la existencia de una relación directa entre el replegamiento del Estado del ámbito de las políticas de desarrollo y el incremento, en plena crisis, de ONG en activo cuya intervención ha servido para cubrir—mal que bien— el vacío dejado por aquél. Es frecuente, al menos en el medio andino, encontrar proyectos de importante factura en infraestructuras —tipo canales de regadío— que, a cargo de las grandes ONG locales, son verdaderas «herencias» del Estado desarrollista de los setenta: con su continuación por medio de las ONG, se evita la sensación de horror vacui que podría haber generado el total abandono de la iniciativa pública, a la vez que se establecen nuevos vínculos (no necesariamente más participativos) entre los beneficiarios y los nuevos promotores. Desde este punto de vista, es innegable que forman parte del engranaje de un modelo global acomodaticio con el ajuste, por heterodoxo que éste sea.

SEGUNDA TESIS: FRAGMENTACIÓN DEL APARATO

INTERVENTOR Y DISPERSIÓN PARADIGMÁTICA

El paradigma de intervención representado por el modelo de las ONG es, paradójicamente, una suerte de anti-paradigma o, si se prefiere, de noparadigma. Decimos esto porque, en realidad, hay tantos modelos de actuación sobre la sociedad rural como agencias de desarrollo, siendo sencillo encontrar comunidades campesinas en cuyo espacio opera simultáneamente una multiplicidad inusitada de aquéllas. Además de la yuxtaposición consiguiente de otras tantas pequeñas estructuras burocrático-administrativas —aspecto éste que pone en entredicho la mayor eficacia de las ONG en términos operativos—, esto genera la superposición sobre la misma base social de proyectos ejecutados desde paradigmas con frecuencia contrapuestos:

no cuesta mucho, por poner un ejemplo recurrente, ubicar en los Andes, en el altiplano guatemalteco o en el sur de México comunidades indígenas sobre las cuales se estén implementando iniciativas inspiradas en la agroecología junto a otras emanadas de los preceptos más clásicos de la revolución verde. Semejante heterogeneidad en los intereses y en los enfoques fomenta —como es lógico— todo tipo de reticencias a la colaboración interinstitucional, aunque sólo sea por la simple incompatibilidad de paradigmas (Grundmann, 1995: 66). Contribuye a equiparar, además, el comportamiento de las agencias privadas de desarrollo con el de cualquier empresa de servicios convencional, y eso por dos razones fundamentales. La primera, por su necesidad de competir en un mercado (el de la cooperación internacional), caracterizado por lo limitado de los medios financieros potencialmente disponibles en relación a las ingentes necesidades de la empresa (el desarrollo convencionalmente entendido): de ahí la contienda inter-institucional para hacerse con los recursos puestos en juego, generando rivalidades y distinciones (Nieto, 2002). La segunda entronca con la tesis de la domesticación que planteamos a continuación, y tiene que ver con las exigencias de todo tipo —plazos de ejecución de los proyectos, orientación e incluso formas de evaluación— de las financieras, que suelen acabar imponiendo —por activa o por pasiva— criterios de eficiencia propios de empresa capitalista a organizaciones que nacieron con una voluntad orientada hacia finalidades estrictamente sociales. Esa fragmentación del aparato y de los enfoques de intervención ofrece la triste estampa «de un espejo quebrado en mil fragmentos, cada uno de los cuales refleja, desde su propia forma, la misma imagen dislocada del desarrollo» (Paniagua, 1992: 209). Adoleciendo por lo general de una visión holística e integrada de la realidad social, la perspectiva que se obtiene del mundo de las ONG es la de un coro con multitud de voces, con multitud de melodías y con multitud de directores que avanza, a trompicones, en una curiosa sinfonía sin un fin preciso, sin un horizonte claro y sin poder converger en una partitura común que permita al menos evaluar cabalmente los resultados parciales a la luz del conjunto.

Con todo, un elemento que sí suele ser reiterativo en esta suerte de antimodelo es el hecho de que, con frecuencia, los que obtienen más réditos acostumbran a no ser lo más necesitados. Retóricas aparte, los principales beneficiarios de los proyectos de desarrollo suelen ser los sectores de las comunidades rurales que cuentan con una mejor posición económica y social. A pesar del discurso de ONG y financieras de que su prioridad son los más desfavorecidos de entre los pobres, lo cierto es que éstos «encuentran serias limitaciones de orden práctico para acceder a los beneficios del desarrollo, mientras que quienes poseen mayores recursos (sean económicos o culturales) y mayor capacidad de influencia social cuentan con oportunidades añadidas para desviar a su favor las ventajas ofrecidas y, de este modo, ampliar su patrimonio o —interponiéndose en las organizaciones de base— fortalecer sus redes clientelares» (Picas, 2001: 129). Existe entre los implementadores de proyectos, de hecho, una tendencia a dirigirse donde ya existen otros proyectos en curso, así como a privilegiar a los segmentos de población que presumiblemente sabrán sacar mejor partido de las iniciativas; segmentos que no suelen coincidir con los que más lo necesitan.

TERCERA TESIS: LA SILENCIOSA DOMESTICACIÓN

DE LA CAPACIDAD CRÍTICA

Para América Central, los trabajos de Kees Biekart (1999) sobre Guatemala, Honduras y El Salvador y de Laura McDonald (2001) sobre Costa Rica ponen de manifiesto de qué manera los Estados Unidos, a través de su agencia oficial de cooperación (USAID), convirtió durante la década de los ochenta el fomento de importantes ONG locales en un instrumento fundamental de la defensa de sus intereses en la zona. Unas veces fortaleciendo organizaciones que desempeñarán un papel clave de cara a garantizar la sostenibilidad del ajuste y la privatización de los servicios públicos (Costa Rica). En otros casos donde la amenaza revolucionaria modificaba el orden de las prioridades (Guatemala, Honduras, El Salvador), esa línea de actuación acompañó y complementó la estrategia contrainsurgente que consumió la parte del león de las partidas presupuestarias destinadas a «cooperar» con esos países. Al mismo tiempo, las agencias europeas y canadienses —más progresistas en sus planteamientos y actitudes— pusieron en práctica políticas orientadas a fortalecer la capacidad organizativa de los sectores marginados en orden a cimentar la oposición política a los regímenes autoritarios y como contrapeso a la ayuda militar estadounidense. El apoyo a esos sectores adquirió diferentes formas (desde asistencia de emergencia hasta defensa de los derechos humanos) y habitualmente se fundamentó en una noción incluyente de «sociedad civil». La colaboración fue importante, en la medida en que incluso puede afirmarse que mejoró la ubicación de los movimientos revolucionarios en las respectivas mesas de negociación establecidas al final de los conflictos.

El regreso de la paz y la aceleración de los procesos de democratización, sin embargo, introdujeron a esas agencias en una profunda crisis de identidad en los inicios de los noventa; crisis que se fue traduciendo en un paulatino escoramiento del antiguo apoyo incondicional a los sectores populares hacia lo que en la actualidad constituye la «ayuda solidaria»  convencionalmente entendida (proyectos productivos y asistenciales asépticos), «coincidiendo con la emergencia de una cultura de requerimientos estrechos y criterios despolitizados» (Biekart, 1999: 301).

El caso centroamericano es emblemático, pues señala el camino seguido por todas aquellas ONG de solera y arraigo que, operando en la región durante décadas con un discurso fundamentado en la solidaridad y con unos planteamientos cercanos a los movimientos de izquierda, han acabado asumiendo los principios de la entronización del mercado como máxima; cultura en la que, en efecto, la solidaridad ha sido reemplazada —se quiera  reconocer o no— por la simple provisión de caridad hacia los desposeídos. En esta línea argumental, Manuel Chiriboga llamó la atención hace ya algunos años (1995) sobre el giro de ciento ochenta grados que habían dado muchas de las ONG históricas del área andina (Ecuador, Perú y Bolivia), pasando de unas actitudes rupturistas y contestatarias propias de los setenta a otras participativas (léase acomodaticias) con la ortodoxia dominante en la década siguiente.

Durante la época de las reformas agrarias y los primeros programas DRI, en efecto, las ONG «contestaban la acción gubernamental, buscando ampliar la base social de los programas públicos». Conviene no perder de vista, sin embargo, que su actuación se diferenciaba de la de los organismos oficiales «no tanto por el modelo de desarrollo que impulsaban sino por el énfasis dado a la organización social, a la capacitación y politización» (Chiriboga, 1995: 18). Las ONG, en esa tesitura, se definían prácticamente como organizaciones anti-Estado, aliadas de los movimientos sociales de izquierda, en la medida en que aquél era considerado como el representante institucional de los grupos dominantes y su orden social. Desde mediados de la década de los ochenta, sin embargo, esa imagen rupturista y contestataria de su labor fue sustituida por otra marcada por el énfasis en la colaboración, la concertación, la intermediación en los procesos sociales, la participación popular y el distanciamiento de la política formal, considerada ahora como «un campo externo de las ONG» (Chiriboga, 1995: 39). Atendiendo al ámbito específico de las intervenciones sobre el medio rural, es como si las ONG de mayor calado hubieran tenido que enfrentar un proceso más o menos traumático de redefinición de sus prioridades, de sus métodos y del papel a desempeñar en el escenario regional.

Hay que decir, empero, que este proceso puede darse incluso a pesar del propio código ético de los responsables locales de las ONG: suelen ser las financieras externas (habitualmente europeas o norteamericanas) las que imponen las temáticas, los plazos y las orientaciones políticamente correctas de los proyectos a ejecutar. Así ha sido como la economía política del neoliberalismo ha ido exigiendo a las viejas ONG repensar y replantear sus relaciones con el Estado, con el mercado y con los beneficiarios, generando a menudo una verdadera crisis en términos de identidad, legitimidad y continuidad institucional. Hoy por hoy, en la medida en que suelen apostar más a atacar los síntomas de la pobreza —con medidas en cualquier caso coyunturales e insuficientes— que las causas estructurales de aquélla —lo que implicaría cuestionar el estatus-quo de los sectores hegemónicos y los mecanismos básicos de acumulación—, la mayor parte de las agencias privadas que operan en América Latina reciben la mayor parte de sus ingresos de organismos gubernamentales y/o multilaterales interesados por el efecto de analgésico social que sus intervenciones pueden generar. Un elemento que ha jugado en favor de esa evolución ha sido la cooptación de numerosos intelectuales y profesionales locales que, ante el colapso del sector público, la pauperización de las clases medias y el frecuente deterioro (¿desmantelamiento de facto?) de no pocos centros estatales de docencia e investigación, se han visto obligados a emplearse en la tabla de salvación en que, desde el punto de vista de garantizar su propia supervivencia como clase media, se ha convertido el mundo de las ONG y la cooperación internacional (Bebbington y Thiele, 1993: 56). De este modo, las ONG han ido tejiendo un amplio y sutil «colchón» capaz de amortiguar someramente los efectos del ajuste económico: en unos casos —el de los excluidos del modelo— suplantando al Estado en proyectos de diversa índole y minando, a través de su conversión en beneficiarios de la ayuda, su potencial convulsivo; en otros —el de los profesionales— consolidando un espacio de refugio desde el que capear el temporal del ajuste. Ni que decir tiene que esta circunstancia va más allá de la supervivencia de los sectores profesionales medios latinoamericanos, abarcando de hecho a todo el espectro —amplio espectro— de actores que se mueven (y viven), tanto en el Norte como en el Sur, alrededor del desarrollo (Rist: 2002: 254-255).

CUARTA TESIS: UNA DERROTA CLAMOROSA EN EL

COMBATE CONTRA LA POBREZA EXTREMA

Contra lo que se da por supuesto en los folletos de propaganda de las agencias privadas de desarrollo, no está nada claro que la canalización de las ayudas a través suyo resulte más económica (en términos de barato y eficiente) que hacerlo por medio de los organismos oficiales. No queremos decir con esto —quede claro— que estos últimos hayan constituido históricamente un modelo de participación, transparencia y eficacia. Simplemente planteamos serias reservas al apriorismo —que ha calado bien hondo, por cierto, en el imaginario de extensos segmentos de la población clasemediera de los países del Norte— en virtud del cual son las ONG y sólo las ONG las instancias idóneas para promover procesos de apoderamiento (enpowerment) por parte de la población objeto de la ayuda, convirtiéndola en sujeto protagonista de su propio desarrollo y generando así mejoras económicas y sociales sustanciales. La realidad es tozuda y, por desgracia, las mediciones sobre la magnitud de la pobreza y la indigencia en América Latina —se midan éstas como se midan, ese es otro tema— ponen claramente de manifiesto la insuficiencia de esa vía. Si a pesar de los esfuerzos invertidos —propagandas aparte— la brecha de la exclusión crece, es que pasa algo grave en lo que de un modo general hemos denominado como aparato del desarrollo.

En el plano estrictamente técnico, se nos antoja indispensable poner en tela de juicio la eficacia en términos económicos de la intervención de las ONG. Pensamos que esto es muy urgente dada la recurrencia de iniciativas insostenibles sin el apoyo de la correspondiente agencia de cooperación: ¿por qué muchos de los proyectos implementados sobre el medio rural, por ejemplo, continúan priorizando un enfoque estrictamente agrarista a pesar de su inviabilidad manifiesta en el medio plazo? Son ya muchos quienes no dejan de reiterar la necesidad de incorporar otras dimensiones en las propuestas financiadas y ejecutadas a favor de las comunidades campesinas (Schejtman, 1999; Martínez Valle, 1997); bien sabido es que los pobres —como la mayoría de la población rural— hace ya tiempo que no viven exclusivamente de la agricultura.

Por ello cabe cuestionar la tan reiterada sostenibilidad a medio y largo plazo de este tipo de iniciativas: ¿Hasta qué punto y en qué medida intervenciones típicamente campesinistas tienen futuro considerando el contexto macro en el que se insertan, que no es otro en América Latina que el de unas políticas agrarias y agrícolas profundamente anticampesinas?; ¿es posible pensar en la viabilidad de la agricultura campesina en ámbitos como los andinos y mesoamericanos, caracterizados por un peso definitivo de las actividades extragropecuarias y de la migración, sin integrar esos mismos ítems en una concepción de la ruralidad más abierta, plural y realista?; ¿no sería hora ya de que todos los agentes implicados en el desarrollo rural —ONG, organizaciones populares y financieras multilaterales— comenzasen a reflexionar, sistematizar sus experiencias y debatir colectivamente sobre el rol que debieran de adoptar ellas y los poderes públicos de cara a garantizar un espacio a los pequeños productores dentro de los mercados regionales y/o nacionales?

El asunto de la eficacia abre el debate, además, hacia derroteros bien alejados de la estricta medición del impacto de las intervenciones sobre las comunidades locales. Quizás debería matizarse esta cuestión a través de la pregunta: ¿eficacia para quién? Decimos esto porque acaso convendría distinguir entre la percepción de la eficacia de las ONG y la eficacia concebida desde la óptica substantiva de los sujetos concretos (con cara, nombre y apellidos)

que son los pretendidos beneficiarios de las actuaciones. Parece obvio que esas dos formas de entender la eficacia no sólo pueden no coincidir, sino que incluso suelen divergir totalmente. Es posible así —expresado en otros términos— que para determinadas ONG sea secundario el hecho de que tras sus intervenciones no hayan mejorado estructural y sustancialmente las condiciones de vida de la población afectada, siempre y cuando hayan conseguido transmitir una imagen institucional de eficacia centrada en los logros aparentes (tales como flamantes obras de infraestructura, talleres de capacitación o declaraciones clientelares de dirigentes locales).

Aquí entramos en un terreno escabroso y difícil de abordar: más allá de su diseño y su  adecuación a las características reales de la población a que se dirigen, los proyectos concretos se estrellan contra una realidad macro que los supera, los condiciona y los condena al fracaso en el medio plazo (si no en el corto, según la coyuntura): ¿Tiene sentido continuar trabajando con el campesinado si no se modifican las reglas de un juego que, por definición, lo ignora y lo excluye al ignorarlo?; ¿cuál es el margen de maniobra real de las agencias privadas de desarrollo?; ¿les interesa de verdad transformar el escenario que precisamente les ha permitido crecer, multiplicarse y asumir un rol institucional y económico cada vez más destacado en el «negocio» de la cooperación?…

Estas son las preguntas que, a nuestro juicio, debieran de articular el eje del debate.

En cualquier caso, las estimaciones del alcance de la pobreza y la indigencia en las áreas paradójicamente más visitadas por las ONG invitan por sí solas al diálogo y a la autocrítica constructiva. Más en contextos donde los esfuerzos se han superpuesto a los de las agencias estatales que, en el tiempo del desarrollismo reformista, hicieron lo propio por integrar a los indígenas y campesinos a la vida nacional a través de la realización de programas a menudo faraónicos, desproporcionados y alejados de las expectativas reales de la gente. Es verdad que esos modelos de intervención no supusieron ningún tipo de panacea desde el punto de vista del tan cacareado desarrollo integral. Pero tampoco es verdad que la substitución de los poderes públicos por la actual constelación de entidades particulares que forman las ONG se haya traducido en avances significativos en lo que a la calidad de vida de la población rural se refiere.

QUINTA TESIS: UNAS RELACIONES CON LOS

BENEFICIARIOS POLÍTICAMENTE CONTROVERTIDAS

El término «participación» se ha convertido en otro comodín usado por muchas agencias para significar la diferencia del enfoque de las ONG en relación a lo que caracterizó la gestión burocratizada y vertical de los DRI públicos. Aún reconociendo la existencia de ONG —especialmente a lo largo de los ochenta— que también adolecían de planteamientos excesivamente impositivos y excluyentes desde el punto de vista de la toma de decisiones, es verdad que de los noventa en adelante ha ido calando el discurso de la necesidad de implicar a los destinatarios de los proyectos en su funcionamiento (Lindenberg y Bryant, 2001: 129-130). La apuesta por la participación se ha traducido en la práctica en la apuesta por el  fortalecimiento de las organizaciones de los asociados —capital social—, pues se parte de la base de que sólo una sólida organización puede garantizar el éxito de las intervenciones. Lamentablemente, del dicho al hecho hay un buen trecho y, como vimos, ni todos los teóricos beneficiarios se benefician por igual, ni todos participan en la misma medida, siendo frecuente por el contrario el mantenimiento de códigos de funcionamiento jerárquicos y verticalistas bajo formas aparentemente horizontales y participativas. Conviene recordar en este sentido que la relación de las agencias con las organizaciones implicadas es, por definición, una relación de poder, en la medida en que se fundamenta en una transferencia de recursos entre una parte donante (la ONG) y una contraparte local receptora de la ayuda.

En el caso de los Andes ecuatorianos, la existencia de un movimiento étnico sólido y más o menos cohesionado —con todas las consecuencias que ello ha acarreado desde el punto de vista de la revitalización identitaria de la población quichua— ha inducido a la mayor parte de las agencias de desarrollo a orientar sus intervenciones preferentemente hacia las áreas de mayor densidad indígena de la sierra. De ahí que se pueda apreciar una correlación directa entre la concentración espacial de ONG —y de los recursos desde ellas transferidos— y la mayor densidad organizativa del mundo indígenacampesino concretada en la proliferación de asociaciones de segundo grado; esto es, de federaciones de organizaciones de base, tales como comunidades, cooperativas o agrupaciones de productores. Es la presencia masiva, reiterada y sin solución de continuidad de ONG sobre las áreas predominantemente quichuas la que explica la aparición de más y más organizaciones indias y no al revés, puesto que ésta tiene su origen en el afán mostrado por las agencias en consolidar interlocutores que, a la vez, sean institucionalmente representativos de los beneficiarios y lo suficientemente articulados local y regionalmente como para dotar a los proyectos de una razonable repercusión

espacial y social (Bretón, 2002).

El ejemplo del Ecuador muestra, por otra parte, cómo años y años de esfuerzo en pos del fortalecimiento organizativo no han sido asépticos políticamente hablando: sería ingenuo pensar que tanta insistencia y tantos recursos invertidos en el andamiaje federativo no hubieran tenido ningún tipo de efecto sobre las características de los entes resultantes, sobre la orientación de las nuevas élites locales consolidadas a la sombra de la cooperación exterior y sobre las implicaciones que ello genera desde la perspectiva de su capacidad de interlocución pública. En nuestra opinión, el actual sistema de relaciones entre el aparato del desarrollo y el movimiento indígena está contribuyendo eficazmente —aunque de manera desigual, ciertamente— a limitar la profundidad de las reivindicaciones étnicas —o, mejor, de las reivindicaciones hechas en nombre o bajo el paraguas de la etnicidad— y a ubicarlas dentro del campo de lo «políticamente correcto». Pensamos, de hecho, que hay elementos lo suficientemente sólidos como para hablar en términos de etnofagia: ahí queda el constreñimiento real del margen de maniobra del movimiento, en tanto una parte importante de su estructura depende financiera y funcionalmente de un modelo de intervención en el medio rural acomodaticio para con el neoliberalismo?. Pueden parecer algo maximalistas, pero las consideraciones anteriores obedecen a la observación de cómo la afluencia masiva de ONG donde las demandas étnicas se han erigido en la columna vertebral de movimientos sociales con mucha capacidad para aglutinar el amplio descontento generado frente al ajuste —tales como Ecuador (Guerrero y Ospina, 2002) o Bolivia (Viola, 2001), por poner dos ejemplos bien conocidos—, ha derivado en la tendencia a la sustitución de una dirigencia muy militante, ideologizada e identificada con un perfil político-reivindicativo (el característico de la etapa de las reformas agrarias y la alianza con los partidos de izquierda), por otra de carácter más tecnocrático.

Con ello no queremos decir que los líderes actuales no tengan capacidad de movilización ni sean ellos mismos combativos en lo personal —la situación de deterioro económico y social es tan severa que la conflictividad está servida—; sino que, más allá de los discursos, en el día a día se ha impuesto una actitud conciliadora y concertadora por parte de los dirigentes —acorde con el nuevo estilo de sus mecenas y contrapartes ONG— más interesada en las características y la envergadura de los proyectos a implementar sobre el territorio que en un posible cuestionamiento del modelo proyectista o del abandono del Estado y los poderes públicos de sus obligaciones sociales.

(TODAVÍA) SIN CONCLUSIONES

Realmente, el balance expuesto no deja mucho lugar al optimismo. Sin agotar —ni mucho menos— la lista de temas a tener en consideración, hemos hecho hincapié en algunos de los vínculos que pueden establecerse entre la profusión de agencias privadas de desarrollo rural y la economía política del neoliberalismo. Tal como advertimos, no se trata de cuestionar a un(os) agente(s) en particular, sino de someter a crítica el sentido último de un modelo privatizador de las políticas sociales y de desarrollo. La substitución no traumática del Estado y los poderes públicos, la fragmentación del aparato interventor, la dispersión paradigmática, la competencia interinstitucional por los recursos de la cooperación internacional, el adormecimiento de la capacidad crítica de las contrapartes locales, los límites evidentes en la lucha contra la pobreza y la función analgésica que en cierto sentido ejerce el modelo sobre los nuevos movimientos sociales, son algunos de los ítems que se nos revelan funcionales desde la lógica del ajuste en América Latina. Lejos de atisbar alguna certeza sobre el camino a recorrer —de ahí el título de «(todavía) sin conclusiones»—, la reflexión quiere invitar a seguir oteando el horizonte desde el convencimiento —eso sí— de que la vía ONG no constituye (ni con- tribuye a construir) ninguna alternativa destacable a la senda de inequidades y exclusiones marcada por el establishment financiero neoliberal. Un elemento muy remarcable, y que ha sido señalado en la mayor parte de los trabajos que han abordado el tema, es el del cambio de intensidad del proceso de adecuación de muchas agencias privadas a los requerimientos de la nueva economía y de la nueva cultura (¿o no tan nueva?) del individualismo a ultranza y de la exaltación del mercado como panacea. Por detrás de las retóricas sobre la participación popular, el etnodesarrollo, la sostenibilidad, el capital social y el enfoque de género —todos ellos «temas estrella» en la agenda de financieras y ONG— subyace un cierto poso de «conmiseración» hacia «los otros», los objetos de la acción humanitaria, de desarrollo o como quiera llamársela. Para algunos autores, hemos asistido al tránsito —casi imperceptible pero imparable, entre los años ochenta y los noventa— de iniciativas impulsadas desde la solidaridad (recogiendo en buena parte la herencia de la tradición política de la izquierda) hacia toda una mercadotecnia fundamentada en una versión postmoderna de la caridad cristiana (Biekart, 1999).

Otros prefieren referirse al fenómeno actual en términos de compasión y de cálculo (Sogge, 1998; Picas, 2001). Hay quien incluso, yendo más allá, define el espacio de actuación de las ONG como parte de la empresa humanitaria; uno de los elementos característicos de las políticas sociales y de (sub)desarrollo de la primera década de la Posguerra Fría (Minear, 2002).

En cualquier caso, la búsqueda de alternativas debe ir más allá de los panegíricos estériles y de los laceramientos innecesarios. Estamos de acuerdo con José María Tortosa (1998) cuando, en la introducción castellana al libro de Sogge, planteaba el dilema en términos de «motivaciones legítimas, propuestas honestas, contextos tozudos». Compartimos también la impresión de Mark Turner y David Hulme (1997: 218-19) de qué hora es ya de trabajar

y avanzar en favor de una redefinición (¿fortalecimiento?) del papel del Estado en los nuevos escenarios de la globalización. En cualquier caso, no es reprobable la intención de quien decide por militancia y conciencia social trabajar por un mundo más solidario; ni siquiera admite discusión la honestidad de muchas de las iniciativas. Sí se impone debatir hasta qué punto el camino emprendido conduce a alguna parte y sí consideramos ineludible que los propios actores del «tercer sector» decidan —con claridad, sin miedos y sin vergüenzas— qué papel quieren, pueden y deben asumir en adelante.